劳动力作为核心生产要素，其流动直接受制于户籍制度。当前户籍制度改革虽取得进展，但仍面临深层次结构性矛盾，需从理念与机制上有所突破。改革可沿三条主线推进：一是城市落户门槛依城市规模梯度放宽，特大超大城市逐步松动，中小城市基本实现零门槛；二是农村土地权益仍与户籍高度绑定，未真正脱钩，导致农业转移人口面临权益保留与落户推进的两难；三是城市公共服务逐步与户籍松绑、转向与居住关联，但过程不彻底。居住证制度定位模糊，既作为落户过渡安排，又被期待承担公共服务全覆盖功能。三条主线演进不同步，形成“三元矛盾”：保留农村土地权益与推动进城落户之间存在张力；居住证制度陷入含金量高低的两难；保留土地权益与农业现代化方向相悖，阻碍规模经营。当前还存在两大误区：一是认为农民高度依赖土地。数据显示，土地收入仅占农户总收入的1.25%，近半数农民工已无承包地，土地社会保障功能被高估；二是将市民化等同于落户。体制外劳动者依赖流动性与跨地域职业跃迁，强行落户反不利于其发展。破题关键在于给予身份认可，以“经常居住”作为公共服务配置的基本依据。具体政策应着力于：推行“愿落尽落+负面清单”制度，全面放开落户限制，由行业主管部门依职责缩短公共服务负面清单；推动农村“三权”与户籍脱钩，关联权益于权证而非户口，促进权证可携带、可交易；重构“集体”概念，按实际劳动贡献而非户籍认定成员资格。需特别关注西部与生态地区如青海牧区的实践，其因生态移民、草场碎片化、高城镇化率与户籍—土地矛盾叠加形成特殊困境，应结合地域特点进行制度创新。建议在青海等民族地区开展试点，探索基于实际居住和贡献的公共服务分配机制。城乡融合发展与户籍制度改革需摆脱路径依赖与认知窠臼，建立基于居住、贡献与需求的公共服务供给机制，从而真正打破城乡二元结构，赋能人的全面发展，实现城乡居民权利和发展机会平等。

[作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、乡村振兴研究中心秘书长]